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為加強對倉儲業的管理, 國家商務部將組織制定《倉儲業管理辦法》 (以下簡稱《辦法》) 列入了今年重點立法工作計劃。這是政府商務主管部門促進物流業健康發展的重要舉措, 也是加強對倉儲業管理、規范倉儲業者行為、促進倉儲業可持續發展的重大利好。但以“混業”經營為特征的一體化倉儲服務對跨傳統行業邊界的橫向管理、市場秩序的維護、運營風險的管控等都提出了新要求, 也給本次倉儲業管理立法帶來一系列挑戰。

是管理倉儲企業嗎?好像是的, 但不完全是, 需仔細。

按照我國現行國民經濟行業分類所秉持的管理型分類目的和產品導向型分類原則, 《辦法》的管理對象應是倉儲活動, 而不僅僅是倉儲企業。換句話說, 《辦法》應對所有以贏利為目的或不以贏利為目的的產業活動單位實施管理。

查國民經濟行業分類 (G B/T4754—2002) 目錄:倉儲業“指專門從事貨物倉儲、貨物運輸中轉倉儲, 以及以倉儲為主的物流配送活動”。顯然, 該定義既強調了倉儲活動本身, 又反映了過去十多年來我國倉儲業以至物流業與時俱進的發展。但這個定義沒有明確劃定倉儲業的產業邊界。按照該定義的結構, 倉儲業從事的是“物流配送活動”, 這就值得商榷。

先不管“物流配送活動”是什么意思。按照《物流術語》國家標準 (GB/T 18354—2006) , “配送”指的是“在經濟合理區域范圍內, 根據客戶要求, 對物品進行揀選、加工、包裝、分割、組配等作業, 并按時送達指定地點的物流活動。”即配送是物流活動。

再查《物流術語》對“物流活動”的定義, 指的是“物流過程中的運輸、儲存、裝卸、搬運、包裝、流通加工、配送等功能的具體運作。”由于“具體運作”就是“活動”, 可知物流活動包括了配送活動。

這樣一來, 倉儲業從事配送活動;配送是物流活動;物流活動又包括配送活動, 這似乎陷入了某種循環論證的槽臼。倉儲業究竟從事的是什么性質的活動呢?

在《物流術語》中, “倉儲”指的是“利用倉庫和相關設施設備進行物品的入庫、存貯、出庫的活動。”此定義的前半部分對倉儲活動的手段 (倉儲服務資源) 做了抽象和概括, 后半部分對倉儲活動本身做了既直觀又抽象的描述, 是對倉儲活動比較經典的界定。該定義實際就是對倉儲業的定義。

至于國民經濟行業分類對倉儲業定義為何落腳“物流配送活動”, 頗令人費解。但筆者注意到, 在國民經濟行業分類“倉儲業”所屬“其他倉儲”中包括“以倉儲服務為主的物流公司 (中心) 的活動”和“以倉儲服務為主的配送公司 (中心) 的活動”兩個小類。可能是為了在定義中一并反映現代物流業“混業”發展的新情況吧。但卻忽視了物流活動大于配送活動, 也無需用“物流”來加強“配送”。物流與配送是不能并列的。

總之, 《辦法》的管理對象應是“倉儲活動”。不管從事倉儲活動的是單位還是個人;不管他們是以盈利為目的還是不以盈利為目的;不管是倉儲企業干的, 還是制造業或批發零售等企業干的;不管是“入庫、保管、出庫”這三個基本活動, 還在這三者基礎上的延伸服務。這樣一來, 我們在立法的原則上就與國家宏觀經濟管理體系架構和產業分類標準相適應了。

財政部和國家稅務總局于2011年11月16日發布的《交通運輸業和部分現代服務業營業稅改征增值稅試點實施辦法》 (財稅[2011]111號) 之附件對應稅服務范圍的注釋。其中, “倉儲服務”作為若干“物流輔助服務”的一種, “是指利用倉庫、貨場或者其他場所代客貯放、保管貨物的業務活動。”應該說, 這個定義對倉儲活動本身的界定是不完整的。這種橫向行政法規對倉儲活動定義的差異, 應該引起《辦法》制定者足夠的注意。

另外, 根據我國《企業名稱登記管理實施辦法》的規定, “企業名稱應當由行政區劃、字號、行業、組織形式依次組成”。但實際的情況是, 現在還有多少叫倉儲公司的呢?有行業組織召開倉儲業發展座談會, 參會的企業幾乎都叫物流公司。這多少有些令人沮喪, 但這是傳統倉儲、運輸業向物流業轉型升級的必然, 應該給本次倉儲業立法工作新的啟示。

這個問題比較好回答, 一是政府部門;二是行業組織。但最大的挑戰來自相關行業管理職能如何在政府部門和行業組織之間進行合理劃分?

長期以來, 業界希望最好由一個政府部門來主管 (因為管的部門太多) 。但由于倉儲活動分布在國民經濟的方方面面, 既非行政的條條管理力所能及, 也非市場的塊塊管理能自成體系。從《物流業調整和振興規劃》的落實需要發改委協調33個部、委、局的動作, 就可見物流業或倉儲業管理的難度。倉儲業能否歸口一個行政部門管理, 還有待于體制改革的進一步深化。

隨著市場經濟的發展, 培育行業組織的自主管理功能已成為深化體制改革的重要內容。相關商務行政部門應該把更多的倉儲業管理職能授權行業組織來執行, 一方面可以減輕政府部門管理負擔、減少行政對微觀經濟體的過多干預;另一方面則能充分發揮行業組織的自治功能, 提高行業管理效率, 也符合國家培育“社會組織”自我管理能力的大趨勢。

“管什么”是《辦法》的核心內容, 是企業關注的焦點。主要應由四部分構成:

管倉庫建設。主要是相關技術和安全標準的設定, 因為這事關公共安全和社區利益。包括用地規劃、建筑規范、消防安全、環境保護、功能要求等。必須特別指出的是, 《辦法》中應該對與倉庫建設密切相關的物流園區建設提出明確的管理要求。可以把物流園區看作是功能擴大和服務延伸的倉庫。但不宜涉及“物流地產”, 因為它雖冠以物流之名, 但經濟性質是“地產”, 經營性質是“租賃”, 物流或倉儲企業是它的客戶。除非地產商自營倉儲。

管倉儲從業者。主要是倉儲公司設立與開業條件, 以及從業者資質條件的設定等。包括倉儲業管理者和專業技術崗位人員相關專業技能培訓認證要求等。

管倉儲活動。主要是在“入庫、保管、出庫”這三個倉儲核心活動的基礎上, 提出倉儲業運營規范要求。包括倉單管理、合同管理、配送管理、質押物管理、安全管理、以及公司制度建設要求等。《辦法》要適當反映倉儲服務新業態和新發展, 以便為另行組織制定相關下位管理法規, 并與其他相關法規相協調留有接口。上海倉儲協會陳祥龍會長認為:重要的和帶有方向性的倉儲活動新業態在《辦法》中必須明確點到, 但不宜過細。

管倉儲行業信息。主要是行業統計管理, 行業發展狀況調查等。前者由行政部門來管, 后者由行業組織來做。行業總量信息納入國家統計報表體系管理, 行業細分結構信息由行業組織自主管理, 但要建立行業主管部門與行業組織信息管理分享協調機制。至于倉儲行業價值分析, 還是由市場來做。

由于界定“管什么”實際上會構成對現行管理體制和利益關系的調整, 所以, 必須特別注意加強立法工作在行政部門間、在各相關行業協會之間的橫向協調。

《辦法》的基本功能是調整倉儲活動相關方利益關系。為此要理順兩個主要管理關系:一是縱向的行政和行業管理關系;二是橫向的資產和合同管理關系。

政府管理主要是以維護市場秩序為目的, 對倉儲業行業總量、產業結構和發展狀況的管理和相關服務。包括行業統計管理、稅收管理、競爭管理、教育培訓管理、以及相關投資服務管理。

行業組織管理主要是以行業自律為目的, 對行業行為規范、技術標準、資質要求以及與行政部門的溝通管理和相關服務。